Sou assinante da Consulex desde 1997, quando ainda frequentava as cadeiras da graduação. No dia 15 de julho passado... vi publicado um artigo de minha autoria na matéria de capa da revista. Compartilho com todos vocês! Abraços cordiais!
Matéria de Capa
Rui Aurélio de Lacerda Badaró
Doutorando em Direito Internacional pela Universidade Católica de Santa Fé e Mestre em Direito Internacional pela Universidade Metodista de Piracicaba. Diretor da Academia Brasileira de Direito Internacional. Membro da International Law Association – ramo brasileiro. DES em Direito Internacional, Europeu e Comparado pela Universidade de Paris 1 – Panthéon Sorbonne. Professor de Direito das Organizações Internacionais do Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da Escola Paulista de Direito (EPD). Presidente da Sociedade Ibero-Americana de Direito do Turismo (SIDETUR). Autor, entre outros, do livro Direito Internacional do Turismo (Senac, 2008).
15/7/2010
DIREITO INTERNACIONAL DO TURISMO • OS ATORES INTERNACIONAIS E A SOFT NORM TURÍSTICA
“A influência histórica e a importância absoluta de uma ideia não dependem nunca da sua novidade, mas sim da profundidade e da força com que foi compreendida e vivida.”
Werner Jaeger (Paideia, 1936)
O crescimento do turismo é um dos principais fenômenos políticos, culturais, econômicos1 e sociais dos séculos XX e XXI, atingindo uma dimensão relevante na economia global. Nesse contexto, o turismo representa verdadeiro motor essencial das sociedades modernas, visto que colabora diretamente para um desenvolvimento sustentável.2
A fim de assegurar a sustentabilidade da atividade turística3 e promover seu desenvolvimento sadio, a ineficiente União Internacional dos Organismos Oficiais de Turismo (UIOOT), criada em 1947, foi transformada em instituição intergovernamental em 1975, sob a denominação Organização Mundial do Turismo (OMT), relacionando-se com as Nações Unidas desde 1976.
Agência especializada da ONU desde 2004, a OMT busca estimular o desenvolvimento econômico4 e a oferta de empregos, encorajar a proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico-cultural, favorecer a paz e o entendimento entre as nações.
Em sintonia com o Sistema das Nações Unidas5 e seus objetivos, a OMT promove o cumprimento do Código Mundial de Ética do Turismo, soft norm6 em matéria turística, visando garantir que Estados-membros, destinos e empresas maximizem os efeitos positivos do turismo (socioeconômicos e culturais) e minimizem os impactos negativos (ambientais e sociais).
Para obter sucesso em seus objetivos, atualmente, a OMT conta com os esforços de 161 Estados-membros e mais de 400 membros afiliados, que representam o setor privado, instituições de ensino, ONGs e autoridades turísticas locais.
Desde a sua constituição, em 1975, a OMT reconhece que a colaboração entre os setores público e privado é essencial para o desenvolvimento sadio do turismo. Assim, a missão dos membros afiliados7, via de regra, ONGs representativas dos diversos setores de turismo, é desenvolver um projeto de turismo sustentável, com vistas à inovação e expansão de empresas ou organizações, contribuindo para a realização dos objetivos estabelecidos pelas Nações Unidas para o milênio.
A participação de pessoas privadas, precisamente ONGs8, representou verdadeira condição para a aprovação e o sucesso do Código de Conduta, aprovado no Chile, em outubro de 1999. As Organizações Não Governamentais, em sintonia com a Resolução ECOSOC 1996/31, desempenharam papel consultivo durante a elaboração da soft norm turística, apontando os caminhos a serem observados para se alcançar cada um dos nove princípios que integram o documento.
Logo, a atuação da OMT para desenvolver o turismo de maneira responsável, sadia e sustentada, compreende o reconhecimento da importância da atuação das pessoas privadas, em especial ONGs9, bem como a maleabilidade dos instrumentos normativos internacionais relacionados ao turismo.
DESENVOLVIMENTO
A OMT entende que os Poderes Públicos são essenciais para o desenvolvimento do turismo10, nada justificando sua estagnação em pleno século XXI. Nos últimos vinte anos, as receitas advindas do turismo, em nivel internacional, atingiram trilhões de dólares anualmente.11
O turismo internacional configura-se importante fator na balança comercial de diversos países. Em 2000, as receitas ultrapassaram as exportações de produtos petrolíferos, veículos automotores, material de telecomunicações ou, em sentido amplo, de qualquer produto ou serviço.12
O setor de viagens é fonte abastecedora de trabalho, empregando mais de 180 milhões de pessoas no mundo, a maioria delas em pequenas e médias empresas.13 Estudos mostram que, no setor de turismo, a criação de empregos progride 150% mais rápido que em qualquer outro ramo de atividade.
Investimentos em infraestrutura facilitam a vida da população fixa e não somente a dos turistas. Projetos turísticos envolvendo aeroportos, rodovias, marinas, rede de esgotos, instalações de tratamento de água, restauração de monumentos históricos, museus e centros de preservação ambiental denotam a função social da atividade turística.14
Com 10% do PIB mundial, o turismo representa mais que o Produto Interno Bruto de muitos países15, inclusive em desenvolvimento.
ATIVIDADES REGIONAIS
Cada região do mundo (África, América, Ásia, Europa e Oriente Médio) tem, no seio da OMT, um representante que atua em prol da administração nacional do turismo16. Os representantes regionais se constituem o “esquadrão de vanguarda” para o contato com os Estados-membros17, atuando, sob certo aspecto, como embaixadores itinerantes, sempre em busca de soluções para os problemas de sua região.18
As seis comissões regionais da OMT (África, das Américas, Ásia Oriental e Pacífico, Europa, Oriente Médio e Ásia Meridional) reúnem-se ao menos uma vez por ano para discutir as atividades e prioridades da Organização no futuro. Naquela oportunidade, Estados-membros e membros afiliados participam de conferências visando debater temas suscitados por especialistas mundiais.19
A OMT está excepcionalmente bem localizada para atingir os projetos especiais que objetivam a promoção do turismo junto a um grupo de países-membros, de que são exemplos os projetos “Rota da Seda”20 e “Rota dos Escravos”21, executados em parceria com a UNESCO22.
“MODUS OPERANDI” DA OMT
1.A Organização Mundial do Turismo é financiada essencialmente com contribuições anuais de Estados-membros, membros associados e filiados.23 Mas conta com o apoio direto da ONU para a elaboração de projetos de cunho cultural, em parceria com a UNESCO.
Constituem-se os principais órgãos da OMT:
■ ASSEMBLEIA GERAL. Reúne-se a cada dois anos para aprovar o orçamento e o programa de trabalho, e discutir os temas de importância econômica para o setor turístico. E a cada quatro anos para eleger o Secretário-Geral. Compõe-se de delegados (representantes dos Estados-membros) e de membros associados, com direito a voto. Membros afiliados e representantes de organismos internacionais participam na qualidade de observadores.
■ CONSELHO EXECUTIVO. Incumbe-lhe velar pelo bom funcionamento da OMT, o que inclui a rigorosa execução de seu programa de trabalho e do orçamento. Seus 26 membros, eleitos pela Assembleia Geral à razão de um Conselheiro a cada cinco Estados-membros, reúnem-se duas vezes ao ano. Membros associados e afiliados participam na qualidade de observadores.
■ COMISSÕES REGIONAIS. Constituídas pela união dos Estados-membros e dos membros associados de cada região (África, América, Ásia Ocidental, Ásia Oriental, Europa e Oriente Médio), reúnem-se, no mínimo, uma vez por ano. Os membros afiliados assistem suas regiões na qualidade de observadores.
■ COMITÊS. Os comitês especializados fornecem os dados necessários à elaboração e execução de projetos e programas em todas as áreas (orçamentária, financeira, estatística e outras).
■ SECRETARIADO. Funciona sob a figura do Secretário-Geral com o objetivo de colocar em prática o programa de trabalho da OMT e responder às necessidades dos Estados-Membros.
MEMBROS DA OMT
Atribui-se a qualidade de membro efetivo aos Estados soberanos; a de membro associado aos territórios que não têm responsabilidade sobre suas relações exteriores (a candidatura depende do apoio de um Estado que se responsabilize por suas relações internacionais); e de membro afiliado24 a organismos não governamentais e empresas que trabalham diretamente com o setor de viagens e turismo ou setores conexos.
Observa-se que a OMT é a única agência especializada do Sistema das Nações Unidas onde o setor operacional pode fazer sua adesão (art. 7º do Estatuto da OMT). A categoria de membros afiliados participa ativamente, mediante a realização de reuniões anuais e seminários regionais sobre temas particulares, bem como de comissões e comitês consultivos da organização internacional.25
Vale ressaltar que a atividade turística é transcendente e maleável, envolvendo intervenção da administração pública estatal e a iniciativa privada no desenvolvimento sadio do turismo.26 Eis aí a justificativa para a previsão, no Estatuto da OMT, do membro afiliado, que tem participação consultiva na elaboração das soft norms turísticas27, v.g. o Código Mundial de Ética para o Turismo, cuja implantação contou com relevante atuação das ONGs representativas dos diversos setores do turismo.
CÓDIGO MUNDIAL DE ÉTICA
O Código Mundial de Ética28 tornou-se referência para o desenvolvimento responsável e sustentável do turismo mundial no início deste milênio. O texto, inspirado em numerosas declarações29 e códigos profissionais similares que o precederam, somou novas ideias que refletem as mudanças sociais.
Com base em resolução adotada na Assembleia Geral da OMT, de 1997, em Istambul, foi constituído Comitê Especial para a elaboração do Código Mundial de Ética para o Turismo.30
A Comissão das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável31, reunida em Nova Iorque, em abril de 1999, aprovou o conceito do código, mas recomendou à OMT que solicitasse novas sugestões ao setor privado, às ONGs e às organizações sindicais. Foram recebidas contribuições de mais de 70 Estados-membros, membros afiliados e outras entidades.
O Código Mundial de Ética para o Turismo é, portanto, a coroação de um processo de consulta geral, contendo dez princípios32 aprovados por unanimidade na Assembleia Geral da OMT, de outubro de 1999, em Santiago do Chile.33
Dentre os princípios34, nove enunciam as "regras do jogo" para os destinos, governos, operadores turísticos, promotores, agentes de viagens, empregados e os próprios turistas. O décimo princípio refere-se à conciliação, forma de resolução de litígios por intermédio de um Comitê Mundial de Ética do Turismo, a ser constituído por representantes de cada uma das regiões do mundo e dos grandes grupos de agentes do setor turístico: governos, setor privado, trabalhadores e organizações não governamentais.
Ousou o Código Mundial de Ética para o Turismo na implementação de uma linha-mestra a ser seguida pelos Estados que veem no turismo uma atividade social, política e cultural.
Com efeito, ao permitir contatos diretos, espontâneos e imediatos entre homens e mulheres de culturas e modos de vida diferentes, o turismo representa uma força viva a serviço da paz.
Neste sentido, a Organização Mundial do Turismo (OMT), em consonância com os resultados da “Cimeira da Terra” – Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, em 1992 – expressos na Agenda 21, preocupou-se com o desenvolvimento sustentável, harmonizando, destarte, turismo e meio ambiente.
De fato, os princípios proclamados no Código Mundial de Ética para o Turismo preconizam a responsabilidade e a sustentabilidade da atividade turística, de maneira acessível a todos, em harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, que estabelece o direito ao lazer e o respeito ao princípio da alteridade.
Observa-se que o turismo é uma atividade dos mercados globais de capital. Nesse contexto, o Código elencou a atividade laboral do turismo e sua alta capacidade de gerar empregos, tendo como agentes: (i) administrações nacionais, regionais e locais; (ii) empresas; (iii) associações profissionais; (iv) trabalhadores do setor; (v) organizações não governamentais e outros organismos da indústria turística; (vi) comunidades receptoras; (vii) órgãos de informação; e (viii) os próprios turistas. Todos esses agentes exercem responsabilidades diferenciadas, mas interdependentes, na valorização individual e social do turismo, sendo certo que a identificação dos direitos e deveres de cada um contribuirá para a realização deste objetivo.35
Para maior abrangência do Código, foram utilizadas definições e classificações aplicáveis às viagens e, em especial, as noções de "visitante", "turista" e "turismo", adotadas pela Conferência Internacional de Ottawa, realizada em 1991, e aprovadas, em 1993, pela Comissão de Estatística das Nações Unidas, em sua 27ª Sessão.
O Código Mundial de Ética do Turismo pretende ser um documento vivo36, mas somente com cooperação internacional será possível proteger o futuro do setor turístico e aumentar a sua contribuição para a prosperidade econômica, a paz e o entendimento entre as nações.37
CONCLUSÃO
Procurou-se demonstrar que a OMT é uma organização internacional sui generis no seio do Sistema das Nações Unidas, uma vez que é a única que possibilita a participação de membros afiliados (ONGs e outras pessoas privadas) desde a sua criação, em 1975.
A Organização Mundial do Turismo tem realizado um importante trabalho no desenvolvimento sadio do turismo internacional, promovendo o intercâmbio cultural e os Direitos Humanos comparativamente à globalização comercial que se opera no mundo, observando-se as diretrizes das Nações Unidas.
A participação de pessoas privadas no seio da OMT contribuiu para que os planos, programas, ações, bem como as soft norms – códigos de conduta, declarações e recomendações – recebessem a atenção devida tanto da esfera estatal, quanto da esfera privada, permitindo um crescimento vertiginoso da atividade nas últimas décadas.
Exemplo de soft norm turística produzida com a participação de pessoas privadas – membros afiliados – é o Código Mundial de Ética do Turismo, aprovado em 1999 pela Assembleia da OMT, no Chile. Oriundo de um real processo de consulta às esferas pública e privada, referido código tem sido diretriz para os Estados-membros galgarem o desenvolvimento sustentado da atividade.
In fine, o Código Mundial de Ética provou ser imprescindível para o diálogo entre sujeitos do Direito Internacional (Estados) e atores internacionais que não possuem tal estatuto (ONGs), uma vez que logrou êxito em ser um documento vivo, maleável e interessante para Estados e pessoas privadas conexas direta ou indiretamente com a atividade turística.
NOTAS
1 Segundo a OMT, hoje em dia, o volume de negócios turísticos iguala ou supera as exportações de petróleo, produtos alimentícios ou automóveis. O turismo se converteu em um dos principais atores do comércio internacional e representa, ao mesmo tempo, uma das principais fontes de receita de muitos países em desenvolvimento. UNWTO. United Nations – World Tourism Organization. About WTO. Disponível em: http://www.unwto.org/aboutwto/why/sp/why.php?op=1 . Acesso em: 08.03.10.
2 De acordo com a OMT, durante décadas, o turismo experimentou um contínuo crescimento e uma profunda diversificação até converter-se em um dos setores econômicos que crescem com maior rapidez no mundo. O turismo mundial guarda estreita relação com o desenvolvimento e esta dinâmica converteu o turismo em um motor chave para o progresso socioeconômico. UNWTO. United Nations – World Tourism Organization. Porque el Turismo?. About WTO. Disponível em: http://www.unwto.org/aboutwto/why/sp/why.php?op=1 . Acesso em: 08.03.10.
3 La contribución del turismo al bienestar económico depende de la calidad y de las rentas que el turismo ofrezca. La OMT ayuda a los destinos a posicionarse, de forma sostenible, en unos mercados nacionales e internacionales cada vez más complejos. Como organismo de las Naciones Unidas dedicado al turismo, la OMT insiste en que los países en desarrollo pueden beneficiarse especialmente del turismo sostenible y actúa para que así sea. Cifras clave: 1. Entre 1950 y 2005, las llegadas de turistas internacionales crecieron a un ritmo anual del 6,5% y se pasó así de 25 millones de viajeros a 806 millones. 2. Los ingresos generados por estas llegadas aumentaron a un ritmo aún más rápido, que llegó a ser del 11,2% en ese mismo periodo, superando al registrado por la economía mundial y llegando a situarse alrededor de los 680.000 millones de dólares de los Estados Unidos en 2005. 3. Mientras que en 1950 los 15 destinos principales absorbían el 88% de las llegadas internacionales, en 1970 la proporción fue del 75% y descendió al 57% en 2005, como reflejo de la aparición de nuevos destinos, muchos de ellos en los países en desarrollo. Evolución actual y previsiones: 1. Las llegadas en todo el mundo llegaron en 2006 a los 842 millones, lo cual significa un crecimiento del 4,6% anual. 2. El año 2007 parece dispuesto a convertirse en el cuarto año consecutivo de crecimiento sostenido para un sector turístico mundial que continúa dando muestras de resistencia ante cualquier crisis de origen natural o antropogénico. 3. La OMT calcula que en 2007 el aumento de las llegadas de turistas internacionales estará en torno al 4%, una cifra muy acorde con el índice de crecimiento anual del 4,1% previsto a largo plazo. Para el año 2020 se prevé que las llegadas internacionales superen los 1.500 millones. UNWTO. United Nations – World Tourism Organization. Porque el Turismo? About WTO. Disponível em: http://www.unwto.org/aboutwto/why/sp/why.php?op=1 . Acesso em: 08.03.10.
4 A OMT desempenha um papel central e decisivo na promoção do desenvolvimento de um turismo responsável, sustentável e acessível a todos, centrando sua atenção nas necessidades dos países em desenvolvimento. UNWTO. Tourism Market Trends. Madri: UNWTO, 2009. Passim.
5 A OMT está comprometida com os objetivos de desenvolvimento das Nações Unidas para o Milênio, cujo fim é reduzir a pobreza e fomentar o desenvolvimento sustentável. UNWTO. United Nations – World Tourism Organization. Disponível em: http://www.unwto.org/afiliados/index_s.php. Acesso em: 08.03.10.
6 Segundo VARELLA: Em português, a expressão soft norm seria traduzida por direito leve ou direito frouxo, expressões utilizadas para marcar a oposição ao conceito tradicional hard law, direito rígido, imponível. Inicialmente, utilizava-se a expressão soft law inapropriadamente pois a expressão law encerra em si um conceito de cogência. Gradativamente, a teoria jurídica cedeu ao conceito inglês soft norm. Não se trata apenas de uma questão de denominação, mas a expressão tem um grande conteúdo conceitual, em razão da diferença essencial entre uma lei internacional, obrigatória, e uma norma não obrigatória. Claro, o termo escolhido não lhe dá seu valor, mas é melhor utilizar uma expressão mais próxima da realidade. VARELLA, M. D. Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 61.
7 Segundo o art. 7º e itens 1 a 5 do Estatuto da OMT, pode ser membro afiliado qualquer empresa, pública ou privada, organização, ONG, instituição de ensino ou organismo cujas atividades estejam relacionadas com o turismo. Os membros afiliados participam de comitês de trabalho nas assembleias e eventos da OMT, colaborando, consultivamente para a elaboração de políticas e regras de desenvolvimento do turismo. BADARÓ, R. A. L. Direito Internacional do Turismo: o papel das organizações internacionais no turismo, p. 153.
8 DINH, DAILLIER e PELLET afirmam que determinadas Organizações Não Governamentais adquiriram independência total e estão aptas a negociar com os governos, sendo que outras fazem o papel de verdadeiros serviços públicos internacionais: Comitê Internacional da Cruz Vermelha, reunindo estas duas características, viu serem-lhe confiadas responsabilidades acrescidas pelas convenções humanitárias de Genebra de 1949 e seus Protocolos de 1977. DINH, N. Q.; DAILLIER, P.; PELLET, A. Direito Internacional Público. Trad. Vitor Marques Coelho. 2. ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 2003, p. 660.
9 Apesar dos apelos em favor de um estatuto internacional que garantisse um tratamento mínimo às ONGs – Cf. Resoluções de 1923 e de 1950 do Institute Du Droit International – nenhuma convenção internacional regulamenta globalmente suas atividades, nenhuma impõe limitação sérias às ações dos Estados a seu respeito. DINH, N. Q.; DAILLIER, P.; PELLET. Op. cit., p. 661.
10 UNWTO. World Tourism Organization. Activités regionales. In: ______. Le Fonctionnement de l’OMT. Madrid, 2010. v. 1. [on-line]. Disponível em: http://www.unwto.org/activities.htm. Acesso em: 08.03.10.
11. BADARÓ, R. A. L. Direito Internacional do Turismo. São Paulo: Senac, 2008, p. 148.
12 WTO. Op. cit., 2010.
13 Idem, ibidem.
14 Idem, ibidem.
15 Idem, ibidem.
16 Idem, ibidem.
17 Resta, dessa maneira, assegurado o liame entre as autoridades do turismo e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, uma vez que a atividade turística finca-se na base de projetos determinados do Programa. BADARÓ, R. A. L. Op. cit., p. 149.
18 Exemplo: Tal qual a promoção do turismo no México ou do Ecoturismo no Quirguistão.
19 Em 2000, as conferências regionais tiveram por temas: A Parceria da Iniciativa Pública e Privada para o Desenvolvimento do Turismo (Ásia); A Promoção de Viagens para a África (Africa); A Gestão Integrada da Qualidade (Oriente Médio); O Turismo e o Transporte Aéreo (Europa); e As Estratégias de Promoção Turística Comum (América). Em 2001, os temas foram relacionados à questão da segurança e das atitudes contra o terrorismo. Em 2002, as temáticas giraram em torno do ecoturismo e, em 2003, retornaram para a questão do terrorismo e da busca pela paz, como em 2001. Já nos anos de 2004 a 2010, as temáticas relacionaram-se ao desenvolvimento sustentado, notadamente por conta da transformação da OMT em agência especializada da ONU. WTO. Op. cit., 2010.
20 La Route de la Soie: lancé en 1994, le projet de la Route de la soie de l´OMT a pour but de revitaliser, à l´aide du tourisme, les voies qu´empruntèrent jadis Marco Polo et, à sa suite, les marchands des caravanes. La Route de la soie s´étend sur 12.000 kilomètres d´Asie en Europe. Seize pays de la Route de la soie se sont unis pour ce projet : le Japon, la République de Corée, la République populaire démocratique de Corée, la Chine, le Kazakstan, le Kirghizistan, le Pakistan, l´Ouzbékistan, le Tadjikistan, le Turkménistan, l´Iran, l´Azerbaïdjan, la Turquie, la Géorgie, la Grèce et l´Égypte. Les activités communes de promotion comprennent une brochure, un film vidéo, des voyages d´information et des manifestations spéciales dans le cadre des grands salons du tourisme.
21 La Route de L´esclave: lancé en 1995 à l´occasion de l´Année internationale de la tolérance des Nations Unies, le projet de la Route de l´esclave vise à développer le tourisme culturel dans les pays de l´Afrique occidentale. Ses objectifs immédiats sont de restaurer les monuments, de mettre en valeur les musées d´histoire et de lancer des campagnes communes de promotion sur un nombre restreint de marchés émetteurs de tourisme, afin d´inciter les visiteurs étrangers à s´intéresser au passé de ces pays et, pour certains, à découvrir leurs racines. Dans l´avenir, ce projet devrait être élargi et englober des nations d´Afrique australe et orientale, ainsi que des pays des Caraïbes.
22 UNESCO. Op. cit., 2010.
23 O Estatuto da OMT, em seu art. 25, estabelece sobre o orçamento: “1. O orçamento da Organização abrangerá suas atividades administrativas e de programa geral e será custeado pelas contribuições dos Membros Efetivos, Associados e Filiados segundo uma escala de rateio de despesas aceita pela Assembleia e por outras fontes eventuais de receita da Organização, conforme as disposições de Regulamento de Financiamento anexo aos presentes Estatutos dos quais formam parte integrante. 2. O orçamento preparado pelo Secretário-Geral deverá ser submetido à Assembleia pelo Conselho, para exame e aprovação”. UNWTO. Documents. Estatuto da OMT. Disponível em: http://www.unwto.org/about.htm . Acesso em: 10.03.10.
24 PY, P. Droit du Tourisme. 5. ed. Paris: Dalloz, 2002. Passim: “Il s´agit de compagnies aériennes et d´autres entreprises de transport, d´hôtels et de restaurants, de voyagistes, d´agents de voyages détaillants, d´établissements bancaires, de groupes d´édition, de cabinets-conseils, d´établissements d´enseignement et d´instituts de recherche, de conseils du tourisme locaux et régionaux et d´associations des professionnels du voyage...”.
25 Os arts. 7º (itens 5 e 6), 9º (item 3), 14 (item 3) e 35 (item 3) do Estatuto da OMT tratam da atuação consultiva exercida pelos membros afiliados. UNWTO. Op. cit., 2010.
26 Segundo BADARÓ, a maleabilidade do turismo, bem como as conexões entre as esferas públicas e privadas podem ser assim compreendidas: “O turismo envolve processo migratório, encontros e descobertas. Ele é por conseguinte, fundamentalmente, terra das liberdades e enquanto expressão delas, o turismo não pode se desenvolver ou mesmo existir sem elas. A prática do turismo pressupõe, de início, a existência das liberdades públicas essenciais, peculiarmente o direito de ir e vir. O Estado, exercendo sua soberania, é quem, enquanto vetor, limita as possibilidades de acesso a certas partes de seu território, suprimindo ou frenando, por ele mesmo, o desenvolvimento do turismo. O desenvolvimento do turismo está entremeado a outras liberdades, como a liberdade de associação e a liberdade do comércio e da indústria. O turismo pode, sem dúvida, aparecer simplesmente como excludente do intervencionismo estatal. A exclusão do turismo do campo do intervencionismo deve ser analisada empiricamente, pois é sabido que o turismo é objeto de preocupação singular por parte do Estado, por meio dos poderes públicos e órgãos especializados na atividade turística. Efetivamente, torna-se claro que o Estado e os poderes públicos, consequentemente o direito, exercem dois papéis fundamentais junto ao turismo: De um lado, a proteção contra os conflitos e abusos que o turismo pode causar e, de outro lado, o desenvolvimento do turismo. O turismo, como qualquer outra atividade, pode ameaçar a ordem pública, podendo também ser fonte de abusos nos casos específicos de direito privado. O direito esforça-se para remediar estes tipos de desordem. Enquanto atividade, o turismo, pressupondo deslocamento e concentração de populações, distração, lazeres diversos, pode constituir ameaça à ordem pública, consoante os três aspectos clássicos da segurança, da tranquilidade e da salubridade pública, que entram na esfera da polícia administrativa geral. Pode-se levantar diversos exemplos de ameaças à ordem pública quando se trata da área do turismo, verbi gratia, o camping pode ser fonte de poluição, que coloca em perigo a higiene, o meio ambiente (fauna e flora); os parques temáticos podem colocar em risco todo um meio ambiente, bem como a tranquilidade pode ser abalada por ele; o turismo é uma atividade consumidora de espaços raros e frágeis, como uma montanha mais alta, o litoral e locais pitorescos. Convém à administração pública zelar por esses espaços, impondo limites ao turismo, enquanto atividade consumidora, e estabelecer garantias a ele. Assim, a intervenção da administração pública no domínio do turismo torna-se indispensável para a garantia da segurança, da tranquilidade e da salubridade pública visto que, sob diversos aspectos, a atividade turísitica põe em risco a coletividade, ou seja, a sociedade, suscitando, pois, um instrumento regulador para si. De outro lado, o turista é um consumidor particularmente vulnerável. Ele compra um produto a distância sem realmente conhecê-lo. Está, portanto, em situação de inferioridade, podendo ser objeto de publicidade enganosa e também pode se deparar com a falência da empresa prestadora dos serviços que adquiriu ou mesmo a insolvência do prestador de serviço. A necessidade de uma proteção eficaz do turista mostra-se obrigatória na atual circunstância, ou seja, de desenvolvimento do turismo acelerado, movimentação de grandes somas de dinheiro e número cada vez maior de turistas. Ao lado da proteção eficaz do turista, é necessário atentar para os aspectos trabalhistas e de cunho empresarial, assegurando, destarte, a correta regulamentação profissional, evitando a proliferação de falsos profissionais do setor turístico, protegendo o setor comercial da concorrência desleal, garantindo, pois, a competência, a honestidade, a solvência dos prestadores de serviços e empresas” . BADARÓ, R. A. L. Direito do Turismo: história e legislação no Brasil e no exterior. 2. ed. São Paulo: Senac, 2005, p. 105-108.
27 Os princípios enunciados pela soft norm turística são: “1. Contribuição do Turismo para a compreensão e o respeito mútuo entre homens e sociedades”; 2. “Turismo, enquanto instrumento de desenvolvimento individual e coletivo”; 3. “Turismo, fator de desenvolvimento sustentável”; 4. O Turismo, fator de aproveitamento e enriquecimento do Patrimônio Cultural da Humanidade”; 5. “Turismo como atividade benéfica para os países e para as comunidades de destino”; 6. “Obrigações dos agentes de desenvolvimento turístico”; 7. “Direito ao Turismo”; 8. “Liberdade do deslocamento turístico”; 9. “Direito dos trabalhadores e dos empresários da indústria turística”; 10. “Aplicação dos princípios do Código Mundial de Ética do Turismo”.
28 O Código Mundial de Ética para o Turismo embasou-se em diversos instrumentos legais de cunho internacional que resultaram em seus dez princípios, a saber: (i) Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948; (ii) Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966; (iii) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Públicos, de 1966; (iv) Convenção de Varsóvia sobre o Transporte Aéreo, de 1929; (v) Convenção Internacional da Aviação Civil de Chicago, de 1944, bem como as Convenções de Tóquio, Haia e Montreal com ela relacionadas; (vi) Convenção sobre as Facilidades Alfandegárias para o Turismo, de 1954, e o Protocolo associado; (vii) Convenção sobre a Proteção do Patrimônio Cultural e Natural Mundial, de 1972; (viii) Declaração de Manila sobre o Turismo Mundial, de 1980; (ix) Resolução da 6a Assembleia Geral da OMT (Sofia) adotando a Carta do Turismo e o Código do Turista, de 1985; (x) Convenção relativa aos Direitos da Criança, de 1990; (xi) Resolução da 9a Assembleia Geral da OMT (Buenos Aires) relativa às Matérias de Facilidades das Viagens e Segurança dos Turistas, de 1991; (xii) Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de junho de 1992; (xiii) Resolução da 11a Assembleia Geral da OMT (Cairo) sobre Prevenção do Turismo Sexual Organizado, de 1995; (xiv) Declaração de Estocolmo contra a Exploração Sexual de Crianças com Fins Comerciais, de 1996; (xv) Declaração de Manila sobre os Efeitos Sociais do Turismo, de 1997; (xvi) Recomendações adotadas pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) em matéria de convenções coletivas, de proibição do trabalho forçado e do trabalho infantil, de defesa dos direitos dos povos autóctones, de igualdade de tratamento e de não discriminação no trabalho. BADARÓ, R. A. L. Direito Internacional do Turismo e a Atuação da Organização Mundial do Turismo. In: MENEZES, W. (org.). Estudos de Direito Internacional. v. VIII. Anais do 3º Congresso Brasileiro de Direito Internacional. Curitiba: Juruá, 2006, p. 343-365.
29 Dentre as produzidas pelas organizações internacionais, as de maior relevância são as resultantes dos trabalhos da Assembleia Geral das Nações Unidas, frisando que são essas as que provocaram maiores polêmicas e discussões em torno de seu valor normativo. SALMON, J. Dictionnaire de Droit International Public. Bruxelles: AUF, 2001, p. 312.
30 BADARÓ, R. A. L. Op. cit., p. 153.
31 O Conselho Econômico e Social das Nações Unidas adotou a Resolução nº 1.996/31, resultado do processo de revisão sobre o sistema consultivo da ONU. O novo ordenamento inclui requerimento à Assembleia Geral para que reexamine a questão da participação de ONG nas demais áreas de trabalho da ONU, não apenas no ECOSOC; torna as ONG nacionais, regionais e sub-regionais, bem como as nacionais filiadas a ONGs internacionais, capacitadas para pleitear o status consultivo; modifica a nomenclatura das categorias de status consultivo – de Categoria I e II para Geral e Especial; estabelece um procedimento padrão para a participação de ONG nas conferências internacionais realizadas pela ONU; e, por fim, expande a competência do Comitê de Organizações Não Governamentais da ECOSOC. SZUREK, S.; GHERARI, H. La Societé Civile Internationale. Paris: Pédone, 2002. Passim.
32 Os princípios podem ser entendidos, segundo Robert Alexy, como “mandamentos de otimização em face das possibilidades jurídicas e fáticas. A máxima da proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, exigência de sopesamento, decorre da relativização em face das possibilidades jurídicas”. ALEXY, R. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 117.
33 Resolution nº 406 (XIII) General Assembly – Thirteenth session – Approval of the Global Code of Ethics for Tourism. Agenda item 16. Chile, 1999.
34 UNWTO. Principes du Code Mondial D’éthique [on-line]. Disponível em: http:\\www.unwto.org\resolutions.htm. Acesso em: 10.03.10: “Le droit à une limitation raisonnable de la durée du travail et à des congés payés périodiques, garanti par l´article 24 de la Déclaration universelle des droits de l´homme et l´article 7.d du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels”.
35 Considering that, with such an approach, all the stakeholders in tourism development – national, regional and local administrations, enterprises, business associations, workers in the sector, non-governmental organizations and bodies of all kinds belonging to the tourism industry, as well as host communities, the media and the tourists themselves, have different albeit interdependent responsibilities in the individual and societal development of tourism and that the formulation of their individual rights and duties will contribute to meeting this aim. Resolution nº 406 (XIII). General Assembly – Thirteenth session – Approval of the Global Code of Ethics for Tourism. Agenda item 16, Chile, 1999.
36 Como propõe GLADSTON MAMEDE e RUI BADARÓ (In: BADARÓ, R. A .L.(org.). Estudos de Direito do Turismo. São Paulo: IBCDTur, 2008), se o Direito do Turismo não pode ser definido por seu regime jurídico, com certeza é possível a busca de uma definição pela especialidade de seu objeto. A base disso é principiológica (princípio da hospitalidade, da tolerância, da alteridade, entre outros), cujo objetivo-mór é o aproveitamento hermenêutico. Nesse sentido, FRANÇOIS SERVOIN (Institutions Touristiques et Droit du Tourisme, cit.) já defendia o Direito do Turismo: “A originalidade do turismo no seio do Direito é muito acentuada. Seria possível resgatar uma teoria geral da hospedagem a partir de uma inovação da noção de ocupação temporária (contrato de hospedagem, contrato hoteleiro e contrato de tempo compartilhado). Um novo capítulo da teoria geral da liberdade fundamental de ir e vir poderia ser escrito a partir da modalidade de deslocamento turístico” (o Código Mundial de Ética do Turismo o fez em seu art. 8º, e as justificativas do direito de ir e vir com finalidade turística remetem aos princípios da hospitalidade, da tolerância e da alteridade). O turismo apresenta diversos problemas específicos e dificuldades particulares, ensejando soluções originais, oriundas de um processo de interpretação e aplicação dos princípios inerentes ao Direito do Turismo, harmonizando, assim, as diversas disciplinas jurídicas. O Direito do Turismo rompe o dualismo fundamental do Direito, abordando de modo transversal, por meio de seus princípios, a divisão clássica do Direito, observando-se a unicidade do Direito. Detalhe: Essa construção torna possível a autonomia desse ramo jurídico, notadamente porque seus princípios permitem uma interpretação condizente com as características do objeto e porque soluções originais (levando em conta que a base principiológica adequada se prestaria à compatibilização das diversas disciplinas jurídicas). Os princípios adequados ao Direito do Turismo possuem uma tendência à estabilidade e permanência maior que as regras em geral, e, como afirma EMILIO BETTI (Interpretação da Lei e dos Atos Jurídicos), representam contraponto conceitual àquilo que representa consequência, portanto, às normas completas e formuladas. Os princípios, segundo RONALD DWORKIN (Taking Rights Seriously), são os estandartes que devem ser observados, não porque favoreçam ou assegurem uma situação econômica, política ou social considerada desejável, mas porque é uma exigência da justiça, da equidade ou alguma outra dimensão da moralidade. Com os princípios do Direito do Turismo identificados e estabelecidos, ocorrerá a justificativa da autonomia desse ramo jurídico, visto que oferecem a melhor conduta possível segundo suas possibilidades fáticas e jurídicas. Além dos princípios balizadores do Direito do Turismo, urge um arcabouço de normas voltadas às especificidades do setor, estabelecendo, como GLADSTON MAMEDE e RUI BADARÓ afirmam, os parâmetros comportamentais específicos, mas infelizmente o arremedo construído no passado não atingiu seu objetivo e sequer garantiu segurança ao turismo brasileiro, mas, pelo contrário, representou verdadeiro grilhão ao desenvolvimento efetivo da atividade. BADARÓ, R. A. L.(org.) Estudos de Direito do Turismo. São Paulo: IBCDTur, 2008, p. 92.
36 Nesse sentido, sobre a aplicação do Código, a OMT afirma: “Les résultats de l’enquête sur l’application du Code montrent enfin que, pour donner suite à une recommandation de l’OMT, 50 États membres avaient désigné, au sein de leur administration nationale du tourisme, un coordonnateur des activités de suivi de l’application du Code dans le pays. Trois autres pays ont assigné cette tâche à un département ou à une division entière de leur administration du tourisme. Dans encore trois autres pays, un comité national pour l’application du Code a été constitué avec des représentants des pouvoirs publics et de l’industrie du tourisme”.
37 PY, P. Op. cit., passim: “Le Code Mondial d’Éthique pour le tourisme a pour but promouvoir un ordre touristique mondial, équitable, responsable et durable, au bénéfice partagé de tous les secteurs de la société, dans un contexte d´économie internationale ouverte et libéralisée...”. BIBLIOGRAFIAALEXY, R. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008.
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